UNIVERSITEIT & BELEID Nr. 2, februari 2000
VRWB
Ann Demeulemeester
�������� Danielle Raspoet
De Vlaamse
begroting wetenschaps- en technologiebeleid 1995-2000
Inleiding
Sinds 1990 analyseert de Vlaamse Raad voor Wetenschapsbeleid
grondig de Vlaamse kredieten voor het wetenschaps- en technologiebeleid,
gesitueerd in de tijd en in een federaal en internationaal kader, en formuleert
op basis hiervan aanbevelingen voor het te voeren beleid. Deze analyses werden
in de loop der jaren steeds verder verfijnd en zijn inmiddels een begrip
geworden. In 1999 breidde de VRWB zijn begrotingsanalyse uit met een evaluatie
van vier jaar inhaalbeweging voor het wetenschappelijk onderzoek. Het resultaat
werd door Ann Demeulemeester, lid van het Dagelijks Bestuur van de VRWB en voorzitter
van zijn commissie Begroting en Financi�n, voorgesteld tijdens het
VRWB-colloquium[1]� "Vlaanderen koploper in wetenschap en
technologie? Beleidsvisie voor de toekomst" op 20 oktober 1999. De
integrale versie van het "VRWB-Advies
bij de Vlaamse Horizontale Begrotingsprogramma's Wetenschapsbeleid 1998 en
1999, en een evaluatie van 4 jaar inhaalbeweging (6 mei 1999)" is
opgenomen in de nieuwste VRWB-publicatie[2]
"Vlaanderen koploper in wetenschap
en technologie? Evaluatie van 4 jaar inhaalbeweging en beleidsvisie voor de
toekomst."
Begin dit jaar deelde de VRWB aan minister Marleen
Vanderpoorten en minister Dirk Van Mechelen, conform zijn decretale opdracht en
op hun vraag, zijn advies[3]
mee bij de begrotingsvoorstellen Wetenschaps- en Technologiebeleid 2000 (9
december 1999).
Voorliggend artikel bespreekt de voornaamste resultaten van
de evaluatie van 4 jaar inhaalbeweging, en vat vervolgens de aanbevelingen
samen omtrent de begroting 2000.
Evaluatie van vier jaar inhaalbeweging (1995-1999)
Hoeveel
middelen besteedt Vlaanderen aan wetenschapsbeleid?
De totale beleidskredieten[4]
Wetenschapsbeleid bedragen in 1999 44,5 miljard BEF, wat 7,6% uitmaakt van de
totale Vlaamse uitgavenbegroting (zie
grafiek 1). Het gaat hierbij om de kredieten van alle basisallocaties die
geheel of gedeeltelijk bestemd zijn voor wetenschapsbeleid, en die worden
gegroepeerd in het Vlaamse Horizontale Begrotingsprogramma Wetenschapsbeleid
(HBPWB). Bijna 53% daarvan, of ruim 23,4 miljard BEF, zijn zuivere
O&O-kredieten (t.t.z. voor onderzoek en ontwikkeling).
Het groeiritme is duidelijk. Waar de totale Vlaamse uitgaven
in de periode 1995-1999 met een kleine 15% toenemen, stijgt het budget voor
wetenschapsbeleid met 37,5% en het zuivere O&O-budget met bijna 63%. Het
O&O-aandeel in het wetenschapsbudget stijgt dus aanzienlijk. De twee
overige categorie�n, met name Onderwijs en Vorming (O&V) en
Wetenschappelijke en Technologische Dienstverlening (W&T), stijgen niet
evenredig.
Grafiek 1:
Situering van de kredieten Wetenschapsbeleid en de
O&O-kredieten in de totale Vlaamse uitgavenbegroting (beleidskredieten4
in lopende prijzen)
|
|
Grafiek 2:
Evolutie van de 'eigenlijke' begroting wetenschapsbeleid in
de periode 1995-2000
|
|
De 'eigenlijke' begroting wetenschapsbeleid groepeert de
kredieten van organisatieafdeling 71. 'Administratie Wetenschap en Innovatie'
van de Vlaamse uitgavenbegroting. In de vorige legislatuur ressorteerden deze
alle onder de minister voor Wetenschap en Technologie, in de huidige regering
situeren deze kredieten zich in de bevoegdheidsdomeinen van voornamelijk de
minister van Onderwijs en Vorming, de minister van Economie, Ruimtelijke
ordening en Media, alsook voor een klein deel van de minister-president. De
'eigenlijke' kredieten wetenschapsbeleid zijn in 1999 goed voor bijna 40% van
het HBPWB-budget.
Grafiek 2 geeft de evolutie weer van de 'eigenlijke'
kredieten wetenschapsbeleid in de periode 1995-2000, opgesplitst over de drie
begrotingsprogramma's: 'algemeen wetenschapsbeleid', 'wetenschapsbeleid: academisch
onderzoek', en 'wetenschaps-beleid: onderzoek met economische finaliteit'.
De gedurende vier jaar aangehouden budgettaire
inhaaloperatie resulteerde in een verdubbeling van de eigenlijke begroting
wetenschapsbeleid; ze steeg immers van 8,8 miljard BEF in 1995 tot 17,7 miljard
BEF in 1999. Hiervan is bijna 2,5 miljard BEF bestemd voor het algemeen
wetenschapsbeleid, ruim 6,3 miljard BEF voor academisch onderzoek, en circa 8,9
miljard BEF voor onderzoek met economische finaliteit. De sterkste procentuele
stijging manifesteert zich ter hoogte van de middelen voor het algemeen
wetenschapsbeleid (maal 7), het academisch onderzoek en het onderzoek met
economische finaliteit stijgen gemiddeld met 80%. Vooral de PC/kadee-actie die
in 1998 van start ging, heeft een groot aandeel in de kredieten voor het
algemeen wetenschapsbeleid; in 1999 werd voor dit programma meer dan 1 miljard
BEF uitgetrokken. De initi�le begroting 1999 voorzag 700 miljoen BEF, maar bij
de begrotingscontrole werd hier een ��nmalige extra subsidie van 322 miljoen
BEF aan toegevoegd afkomstig van achterstallige federale onderwijsgelden.
De verdere evolutie in 2000 van de 'eigenlijke' begroting
wetenschapsbeleid toont een daling met 2,1% tot 17,3 miljard BEF. Dit dient
evenwel genuanceerd: als de extra subsidie in 1999 van 322 miljoen BEF voor het
PC/kadee-actieprogramma niet in rekening wordt gebracht (immers ��nmalig en
aldus geen deel uitmakend van de extra recurrente middelen ter waarde van 2
miljard BEF), bedraagt de kredietvermindering 54 miljoen BEF of -0,31% in
nominale termen. Het staafdiagram van het jaar 2000 illustreert tevens
duidelijk de verschuiving van middelen vanuit 'het onderzoek met economische
finaliteit', maar vooral vanuit 'het algemeen wetenschapsbeleid' naar het 'academisch
onderzoek' (zie verder begrotingsadvies
2000).
Welke groei
realiseerde Vlaanderen in zijn O&O-budget?
Zowel het Horizontaal Begrotingsprogramma Wetenschapsbeleid
als de 'eigenlijke' begroting wetenschapsbeleid omvatten alle kredieten wetenschapsbeleid,
t.t.z. zowel de middelen voor� Onderzoek
& Ontwikkeling (O&O), Onderwijs & Vorming (O&V), als
Wetenschappelijke & Technologische Dienstverlening (W&T). Grafiek 3
beperkt zich tot de zuivere O&O-kredieten van het HBPWB, ingedeeld in zes
categorie�n.
Grafiek 3:
Evolutie van de O&O-uitgaven van de Vlaamse overheid in
de periode 1995-1999
|
|
De kredieten voor het vrij onderzoek op initiatief van de
vorser zijn met de versnelde inhaalbeweging gestegen van 3,6 miljard BEF in
1995 tot ruim 6,3 miljard BEF in 1999, dit is +75%. De Vlaamse overheid heeft
deze middelen aangewend voor de verdere versterking van de bestaande goed
functionerende financieringskanalen (FWO, BOF en IWT-specialisatiebeurzen).
Daarentegen zijn de toelagen aan universiteiten en gelijkgestelde
instellingen, waarvan het O&O-aandeel op 25% wordt geraamd, tijdens de
vorige legislatuur slechts met 7,6% of 418 miljoen BEF gestegen. In 1999 gaat
het om een bedrag van 5,9 miljard BEF.
De primaire werkingsmiddelen van de universiteiten blijven
op hun laag peil en ondermaats in vergelijking met de andere Europese landen.
Het probleem wordt nog versterkt doordat de sterk stijgende tweede geldstroom
zijn eigen kosten niet draagt, en haar overhead put uit de reeds zwaar
noodlijdende eerste geldstroom.
De kredieten voor het industrieel onderzoek (o.m. FIOV, IWT,
IMEC, VITO, VIB, STWW, �) zijn in de periode 1995-99 bijna verdubbeld van 4 tot
bijna 8 miljard BEF. De stijging voltrok zich het sterkst de eerste drie jaren.
Het O&O-budget van de wetenschappelijke instellingen,
departementale diensten en de Vlaamse Openbare Instellingen (waarin het
MINA-fonds een groot aandeel heeft) is op vier jaar tijd verdubbeld, en
bedraagt in 1999 1,2 miljard BEF.
De O&O-middelen voor sectorale initiatieven en beleidsondersteunend
onderzoek (waartoe ook het Programma Beleidsgericht Onderzoek behoort) bedragen
in 1999 1,5 miljard BEF, een verdrievoudiging t.o.v. 1995.
Het algemeen wetenschapsbeleid ten slotte omvat
ondersteunende initiatieven zoals bekendmaking, internationale samenwerking,
monitoring en evaluatie, het PC-kadee-programma, � Eerder (grafiek 2)
vermeldden we al de exponenti�le stijging van deze kredieten. Het
O&O-aandeel van de bijna 2 miljard BEF die in 1999 hiervoor waren bestemd,
bedraagt evenwel slechts 480 miljoen BEF, of nog geen 25%.
Hoe is de
groei in de O&O-uitgaven verdeeld over de verschillende
bestemmingscategorie�n?
Een voortdurend aandachtspunt voor de VRWB is het evenwicht
in de financiering van het gerichte en het niet-gerichte onderzoek.
Tabel 1 brengt de groei in kaart van het academisch
onderzoek, het onderzoek met economische finaliteit, en het beleidsgerichte
onderzoek.� Tevens werd een poging
gedaan de groei in re�le prijzen weer te geven a.h.v. deflatoren[5].
Tabel 1:
Overzicht en evolutie (nominatief en re�el) van de Vlaamse
O&O-middelen, en het totaal van de Vlaamse en federale O&O-middelen
tesamen beschikbaar voor Vlaanderen voor (1) het niet-gericht onderzoek, (2)
het onderzoek met economische finaliteit, en (3) het beleidsgericht onderzoek
Relatief grootste stijger bij de Vlaamse O&O-kredieten
is het beleidsgericht onderzoek. Opvallend is de relatief tragere stijging van
het niet-geori�nteerde onderzoek. De Vlaamse middelen voor beleidsgericht
onderzoek nemen toe met 152% nominaal en 139% re�el tot 2,7 miljard BEF in
1999. Het onderzoek met economische finaliteit kent in Vlaanderen een toename
van 131% van de kredieten (118% in re�le cijfers). Het niet-gericht onderzoek
stijgt met 41% respectievelijk 31%, maar krijgt in totaal wel het grootste
aandeel: 11,3 miljard BEF (25% universitaire werkingsuitkeringen inbegrepen)
tegenover 7 miljard BEF voor het industrieel onderzoek.
Met de voor Vlaanderen bestemde federale O&O-middelen
ge�ntegreerd, worden de tendensen in de groeiverdeling iets afgezwakt. Vooral
de groeicijfers voor het beleidsgericht onderzoek worden hierbij getemperd.
De VRWB waarschuwt ervoor dat de trend zoals die zich nu
voordoet, omgebogen moet worden, en dat er een evenwichtige verdeling in de
groei moet worden gebracht.
Wat is het effect van de
inhaalbeweging?
Een belangrijk instrument om een adequate beoordeling te
maken van de effecten van de inhaalbeweging is een bestedingsanalyse. Daartoe worden door de diverse departementen� en onderzoeksinstellingen al belangrijke
inspanningen gedaan. De kwaliteit van de jaarlijkse Speurgids van de minister
van Wetenschap en Technologie is daar het bewijs van. Het is belangrijk dit
werk voort te zetten en verder te verfijnen tot op het niveau van de
basisallocaties zodat de onderlinge verschuivingen beter zichtbaar worden. Zo
kan een betrouwbaar zicht ontstaan op de werkelijke verdeling van de middelen
voor wetenschapsbeleid.
Uit de eerste resultaten van de bestedingsanalyse 1997
(Speurgids 1999) lijkt er een grote overeenkomst te bestaan tussen de
theoretisch vooropgestelde begroting en de re�le aanwending: 99,7% van het begrotingskrediet
werd ook effectief vastgelegd. Ook per departement wordt het wetenschapsbudget
nagenoeg volledig uitgevoerd.
Om het beleid echt te kunnen toetsen op effectiviteit en
effic�ntie zijn er outputindicatoren
nodig. In de VRWB-analyse worden er twee gehanteerd waarvoor reeds enige
gegevens voor handen zijn, met name de octrooigegevens en het bibliometrisch
profiel.
In Vlaanderen wordt de laatste jaren een duidelijk stijgende
trend vastgesteld voor wat het octrooieren betreft. Recente EU-statistieken
tonen aan dat Vlaanderen in de periode 1989�95 is opgeklommen van de 23e
naar de 10e plaats inzake octrooiaanvragen per miljoen inwoners. Ook
het aantal publicaties in de natuur-, levens- en technische wetenschappen nam
sterk toe. Het globale aantal publicaties gerelateerd aan de bevolking of het
BBP blijft echter laag.
Globaal ziet de VRWB een belangrijke uitdaging in het verder
investeren in effectenmeting. Dit vereist een systematische actualisering van
de databestanden voor effectenmeting.
Wellicht de belangrijkste parameter om het effect van de
inhaalbeweging in kaart te brengen is de internationale
positionering van Vlaanderen terzake.
De OESO en Eurostat hanteren als ��n van de belangrijkste
indicatoren voor het meten van de O&O-intensiteit van een land of regio de
Bruto Binnenlandse Uitgaven voor O&O uitgedrukt in % van het Bruto
Binnenlands Product (per Regio). Het gaat om alle O&O-uitgaven, ongeacht de
financieringsbron (overheid en priv�).
Grafiek 4 vergelijkt de overheidskredieten voor O&O
internationaal. De curve voor Vlaanderen stelt alle O&O-overheidskredieten
voor bestemd voor Vlaanderen, dit zijn de O&O-kredieten van de Vlaamse
overheid (uit grafiek 3), de O&O-kredieten van de federale overheid bestemd
voor Vlaanderen en de return van de middelen van de Europese Kaderprogramma's
naar Vlaanderen. Er dient opgemerkt dat de Vlaamse curve steunt op een
O&O-aandeel van 25% van de werkingstoelagen aan de universiteiten, waar de
federale instanties vasthouden aan een O&O-aandeel van 43% en dit ook zo
verrekenen in de cijfers die voor Belgi� aan de OESO worden toegeleverd.
De effecten van de inhaalbeweging zijn duidelijk zichtbaar.
In de periode voor de inhaalbeweging (1991-95) bedragen de
overheids-O&O-kredieten in % BBPR gemiddeld 0,52%, daarna stijgen ze
jaarlijks tot 0,62% in 1999. Het stijgingsritme versnelt in de periode van de
inhaalbeweging van 0,03% tot 0,10%.
Waar alle beschouwde landen, uitgezonderd Japan, in het
laatste decennium een achteruitgang of stabilisering kennen van hun
O&O-kredieten, nemen we voor Vlaanderen een stijgende trend waar met een
versnelde beweging in de afgelopen 4 jaar. Maar hoewel Vlaanderen de kloof met
zijn belangrijkste handelspartners aanzienlijk heeft kunnen verkleinen, liggen
de Vlaamse overheidsuitgaven voor O&O met 0,62% van het BBPR ook in 1999
nog ver achter op het Europese gemiddelde van 0,81% in 1996.
Ook de Vlaamse bedrijven hebben sinds 1996 hun
O&O-inspanningen versneld opgedreven tot 1,47% van het BBPR in 1997
(volgens ramingen voor 1998 zelfs 1,51%), en vinden aldus aansluiting bij het
OESO-gemiddelde (grafiek 5).
Globaal kunnen we stellen dat het vooropgezette streefdoel
van de vorige Vlaamse regering om in totaal - overheid en priv� samen - 2% van
het BBPR aan O&O te besteden, werd bereikt in 1997. Ramingen voor 1998 en
1999 wijzen zelfs op een verdere stijging waardoor Vlaanderen geleidelijk aansluiting
vindt bij het OESO-gemiddelde van 2,2%.
Grafiek 4:
OVERHEIDSKREDIETEN voor O&O ( in % BBP(R)) voor Belgi�,
Vlaanderen, zijn 5 belangrijkste handelspartners, de EU, de VS, en Japan
Grafiek 5:
O&O-UITGAVEN�
DOOR DE BEDRIJVEN, gerelateerd aan het BBP(R),� voor Belgi�, Vlaanderen, en zijn vijf belangrijkste
handelspartners, de EU, de VS, Japan en de OESO
Advies bij de begrotingsvoorstellen wetenschaps- en
technologiebeleid 2000
In zijn advies[6] stelt de VRWB op basis van de begrotingsvoorstellen voor het wetenschaps- en technologiebeleid 2000 (zie grafiek 2) vast dat de budgettaire inhaalbeweging van de voorbije legislatuur voor het wetenschappelijk onderzoek wordt stopgezet. De nominale kredietvermindering is weliswaar vrij gering (-54 miljoen BEF of -0.3%), maar in re�le termen betekent dit toch een echte achteruitgang. Dit is teleurstellend.
De positieve ommezwaai in de Vlaamse overheidsbudgetten voor O&O, zoals in het eerste deel van dit artikel ge�llustreerd, wordt niet verder aangehouden. Hoewel verkleind, is de Vlaamse achterstand t.o.v. het Europees gemiddelde nog aanzienlijk, en is de inhaalbeweging dus zeker nog niet voltooid.
De VRWB blijft zijn pleidooi herhalen om de
overheidsuitgaven voor O&O op peil te houden en minstens in gelijke tred te
blijven met de economische groei. De VRWB hoopt op een positieve kentering en
beveelt de Vlaamse regering aan bij de eerste begrotingscontrole� de nodige bijsturingen in de budgetbedragen
voor wetenschaps- en technologiebeleid in het jaar 2000 door te voeren.
Een verhoging van zowel de middelen voor academisch onderzoek als voor onderzoek met economische finaliteit tot overeenkomende internationale referentieniveaus blijft noodzakelijk.
De VRWB
onderschrijft anderzijds wel de aanzienlijke versterking van de middelen ten
gunste van het 'academisch onderzoek' en in het bijzonder van de Bijzondere
Onderzoeksfondsen van de universiteiten (BOF). Dit sluit aan bij zijn vraag om
meer evenwicht te brengen in de groei tussen de middelen voor het gericht en
niet-gericht onderzoek. De FWO-toelage werd niet ge�ndexeerd, en de VRWB
verwacht dat deze vergetelheid zo snel mogelijk zal worden recht gezet.� Tevens dient het ingezette groeipatroon bij
het FWO te worden voortgezet.
De weliswaar lichte en daardoor thans eerder symbolische
stijging van de universitaire werkingstoelagen is zeer welkom. Maar deze stap
in de goede richting zou in de toekomst moeten uitgebreid worden. Tevens is er
nood aan een meerjarenprogramma voor de verhoging van de
basisfinanciering binnen
een internationaal referentiekader en met meer oog voor het duurzaam karakter
van het O&O-beleid binnen de universiteiten op lange termijn.
Voor het HOBU-fonds pleit de VRWB voor minstens een
indexatie van de middelen, en tevens voor het overwegen van een verhoging mits
een gunstige evaluatie van het programma. Er is immers een grote spanning
tussen het aantal steunwaardige projecten en de beschikbare middelen.
De
STWW-kredieten, die vorig jaar nog aanzienlijk groeiden (van + 400
miljoen BEF in 1998 naar + 650 miljoen BEF in 1999), worden in 2000
verminderd tot terug het niveau van 1998. In 1999 stelde de VRWB[7]
bij die belangrijke budgetverhoging dat budgetaanpassingen maar konden worden
doorgevoerd na evaluatie van het STWW-programma. Het STWW kent evenwel grote
aanloopvertragingen; de eerste projecten zijn pas in november 1999 goedgekeurd.
Op basis van de ervaringen met de eerste STWW-ronde dringt een grondig
beraad zich op over de doelstellingen, doelmatigheid en effici�ntie van het
programma. De VRWB wenst dit tevens te kaderen in een meer algemene
discussie over de
nood aan generisch basisonderzoek.�
De intentie van de Vlaamse regering om een screening en analyse te laten uitvoeren van alle bestaande initiatieven inzake beleidsgericht onderzoek, krijgt de volle steun van de VRWB die
in het verleden trouwens
herhaaldelijk hier op aandrong. In zijn begrotingsadvies 1999 (zie ook eerder in
dit artikel, tabel 1) had de
VRWB gezegd dat het budget voor het beleidsgericht onderzoek best niet meer
verder zou groeien, tenzij na evaluatie van de behoeften en mits garanties voor
objectivering en kwaliteit van de volledige sector worden vooropgesteld. De
Vlaamse regering gaat in zijn begrotingsvoorstellen 2000 verder en snijdt nu
reeds aanzienlijk in de kredieten voor het Programma Beleidsgericht Onderzoek
(van 400 miljoen BEF in 1999 naar 250 miljoen BEF in 2000), nog voor de
kritische doorlichting waarvan sprake is uitgevoerd.�
Ook de aangekondigde doorlichting van
alle bestaande initiatieven inzake de internationale wetenschappelijke
samenwerking wordt door de VRWB onderschreven.
In de geplande doorlichtingen dient duidelijk onderscheid
gemaakt tussen evaluatie van wetenschappelijke programma�s of acties naar
doelmatigheid en effici�ntie (STWW, PBO, �) enerzijds en audits van betrokken
administraties en instellingen anderzijds. Wanneer voor deze laatste externe
auditorganen worden ingeschakeld, moeten de resultaten van deze audits ook
daadwerkelijk worden ingebracht in de voorbereiding van het overheidsbeleid.
Voor de monitoring en evaluatie van wetenschappelijke programma�s en acties
worden best ook externe en bij voorkeur buitenlandse wetenschappelijke experts
ingeschakeld.
Verder vraagt de VRWB prioritaire aandacht voor de
problematiek rond de verminderde belangstelling bij de jongeren voor wetenschap
en technologie, en wijst op de dringende nood aan degelijk onderzoek
dienaangaande.
Tot slot dringt de VRWB aan op een goed uitgewerkt
meerjarenprogramma voor de begroting wetenschaps- en technologiebeleid.